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국외연수가 ‘외유성·부실’ 논란을 피할 수 없는 이유<여수시의회, 이제는 변해야 한다><3-1> 선진지 견학을 통해 행정 효율을 높이기 위한 의원 국외연수가 외유성·부실 연수로 이어지는 것은 ‘부실한 제도’가 원인으로 지목되고 있다.
마재일 기자  |  killout1339@naver.com
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승인 2019.01.03  17:39:33
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지난 6·13지방선거 이후 여수시의회가 새로 구성된 지 6개월이 지나고 있다. 선거 결과 의원 26명 중 민주당이 19명, 민평당 3명, 무소속 4명으로 구성됐다. 특정 정당 의회 독점과 초선 의원 11명이 의회에 진출하면서 시민들은 우려반 기대반이다.

무엇보다 촛불혁명으로 탄생한 문재인 정부가 그간 국정농단·사법농단까지 권력형 적폐 청산을 강력 추진하고 있고 내년부터는 생활 적폐 및 지방정부·의회의 부정부패 청산을 새로운 국정과제 목표로 제시한 상황이어서 지방의회에 대한 개혁을 요구하는 목소리도 높아지고 있다.

특히 시장으로부터 돈을 받은 혐의로 시·도의원 11명 의원직 상실, 의장단 선거 과정에서 표 매수 의혹과 성추행 사건, 관광 외유성 해외 연수 논란 등 그간 숱한 문제를 일으켜온 여수시의회도 변화할 적기라는데 적잖은 시민이 동의하고 있다. 이에 동부매일신문은 <여수시의회, 이제는 변해야 한다> 연재를 통해 여수시의회의 시스템과 개선점을 짚어본다.

   
▲ 제7대 여수시의회 개원식. (사진=여수시의회)

공무 국외연수가 여행?…허술한 심사 등 제도 개선 필요

여수시의회 의원들은 지방선거가 치러진 지난해에도 빠지지 않고 미국, 일본, 싱가포르 등으로 국외연수를 다녀왔다. 하지만 외유성, 부실 보고서 논란은 피하지 못했다.

시의원들의 국외연수가 선진지 견학과 제도의 벤치마킹을 통한 의정 역량 강화와 좋은 정책을 여수에 접목시켜 지역 발전을 도모할 수 있는 등 긍정적인 측면보다 외유성이라는 비판을 받는데는 이유가 있다. 부실 국외연수를 막기 위한 장치가 마련돼 있으나 제대로 작동되지 않고 있기 때문이다. 이마저도 강제성이 거의 없어 한계를 드러내고 있다. 따라서 제대로 된 국외연수를 위해서는 심사기준을 엄격히 하는 동시에 규정을 구체적이고 분명하게 명시해야 한다는 지적이다.

특히 국외연수에 수천만 원의 예산이 들어가고 분명한 업무의 연장선이기 때문에 계획단계부터 면밀한 준비와 심사, 연수를 다녀온 뒤 보고서 작성, 결과 보고, 비용 결산 등 철저한 검증과 실효성을 높이기 위한 방안을 강구해야 한다는 여론이 일고 있다.

전국의 모든 지방의회는 국외연수와 관련한 제도를 마련해 두고 있다. 하지만 조례가 아닌 거의 대부분 규칙으로 제정하고 있다. 의회마다 심사 기준이 제각각이고 내용 또한 허술하고 형식적인 수준에 그치고 있다.

   
▲ 여수시의회의원 공무국외출장등에 관한 규칙을 보면 ‘국외여행’이라고 표기하는 등 ‘출장’과 ‘여행’이 혼재한다.

창원·진주·김해·익산‧통영‧순천시의회 등 몇몇 의회의 공무 국외연수 규칙과 조례를 살펴봤다. 명칭이 공무 국외 ‘여행’, 공무 국외 ‘출장’, 공무 국외 ‘연수’ 등 제각각이다. 이들 용어의 사전적 의미를 보면 ‘여행’은 ‘자기가 사는 곳을 떠나 유람(아름다운 경치나 이름난 장소를 돌아다니며 구경함)을 목적으로 객지를 두루 돌아다닌다’는 뜻이다. ‘여행’이란 용어 자체가 선진지 견학 및 벤치마킹의 취지를 현저히 흐리게 하고 있다. ‘출장’은 ‘용무를 위해 원래 근무지에서 다른 어떤 곳으로 임시로 나감’, ‘연수’는 ‘학문과 실무 따위를 연구하고 배워 갈고 닦음’이다. ‘출장’이나 ‘연수’가 엄연한 업무의 연장선이라고 할 수 있는데도 매번 외유성 논란이 끊이지 않는 것은 허술한 규정과 의원들이 자초한 측면이 크다.

공무 국외 ‘출장’으로 명칭하고 있는 여수시의회 경우 해당 규칙을 들여다보면 ‘국외여행’이라고 표기하는 등 ‘출장’과 ‘여행’이 혼재한다. 이에 명칭을 통일하고 부적정한 용어 정비, 규칙이 아닌 조례로 제정하는 방안이 필요하다는 지적이다. 울산시의회는 ‘국외여행’이라는 말이 단순 외유성으로 오해될 수 있다며 용어를 ‘의원 국외활동’으로 바꿨다.

심사 평가 기준도 여수시의회보다 훨씬 구체적이고 엄격한 기준을 제시하고 있다. 순천시의회의 조례와 창원·진주·김해·익산시의회 등의 국외연수 규칙을 살펴보면 ‘공무국외여행 이외의 수단으로 목적을 달성할 수 있거나 단순 시찰·견학·현장체험 등을 목적으로 하는 국외여행은 억제한다’고 명시하는 등 여행의 필요성, 방문국(기관)의 타당성 등을 보다 분명하게 규정하고 있다.

   
▲ 여수시의회 기획행정위원회 국외연수. 싱가포르 URA CITY GALLERY(싱가폴 도시계획관) 방문. (사진=공무국외연수보고서)

‘순천시의회의원 등 공무국외출장 조례’ 심사기준을 보면 ‘단순시찰·견학·현장체험 등을 목적으로 하는 국외출장, 지역현안이나 정책개발과 무관한 연례 답습형 국외출장은 억제한다’고 명시하고 있다. 방문국(기관)도 출장 목적에 적합해야 하며, 출장 목적 이외의 부수적인 목적 수행을 이유로 인접국가나 귀로에 여러 여행지를 방문하지 않도록 했다. 또한 왕복 소요기간을 포함해 1회 15일을 초과할 수 없으며 초과가 불가피한 경우 그 사유가 충분히 설명돼야 한다. 특히 심사위원회가 심사 의결한 출장계획서를 시의회 홈페이지에 게시하도록 했다.

익산시의회 공무국외여행 규칙을 보면 여행목적과 필요성, 적합성, 적격성, 타당성, 투명성 등에 대해 구체적으로 명시하고 있다. 국제행사, 국제회의 등의 목적인 경우 규모, 성격, 내용을 분석해 중요성이 인정되지 않은 경우 여행을 억제하고 있다. 목적 이외의 다른 이유로 인접 지역을 방문해선 안 되며, 전체적으로 관광성 일정을 지양한다. 특히 익산시와 업무상 이해관계가 있는 단체, 기업, 개인 등이 경비를 부담하는 국외출장은 불허하고 있다. 계약 또는 용역비로의 여행은 계약 또는 용역 내용과 연수 목적에 부합해야 한다. 공무여행을 허가받은 의원은 당해 공무 수행을 위해 전력을 다해야 하며, 사사로운 일을 위해 시간을 허비해서는 안 된다고 못 박았다. 필요한 경우 시민을 대상으로 결과 보고회를 가질 수 있다.

하지만 여수시의회는 순천·익산시의회와는 달리 국외출장 적용범위, 심사위원회 설치 운영, 국외출장계획서·보고서 제출, 사후관리 등에 대해 구체성이 없이 두루뭉술하게 돼 있고 연수 평가나 심사 기준 등이 명시돼 있지 않아 부실한 국외연수를 부추긴다는 지적이다.

‘외유성 논란이 일지 않도록 세부일정을 관광위주로 짜지 말라’는 등의 명확한 규정이 없다보니 사실상 지역현안과 무관한 관광지 끼워 넣기가 반복돼 왔다. 일정이 연수인지, 관광인지 보는 관점에 따라 시각차가 있을 수 있지만 매번 국외연수가 ‘외유성’ 논란이 일어나는 만큼 이를 불식시킬 방안 마련이 필요해 보인다.

   
▲ 여수시의회 서완석 의장 등 14명(시의원 8명, 의회사무국 직원 6명) 국외연수. 일본 가라쓰시와 후쿠오카 일원 방문. (사진=공무국외연수보고서)

심사위 시의원 3명 참여 ‘셀프심사’ 논란

무엇보다 부실한 외유성 국외연수는 국외출장심사위원회가 역할을 제대로 하지 못하기 때문이라는 지적이다. 여수시의회의원 공무국외출장심사위원회에서 국외연수의 부적절함 등을 이유로 제동이 걸린 사례는 한 차례도 없다. 계획서를 내면 100% 무사통과됐다는 의미다. 이 같은 일이 가능한 것은 심사위 설치 규정과 무관치 않다.

전국의 지방의회는 국외연수 심사를 위해 적게는 5명에서 많게는 11명으로 심사위원회를 구성한다. 하지만, 대부분의 의회가 연수 당사자나 동료 의원이 심사위원으로 참여해 ‘셀프 심사’ 논란이 되고 있다. 이는 국외연수 심의 자체에 대한 신뢰와 객관성을 보장하기 어려운 구조라는 지적을 받고 있다. 때문에 시의회와 공무원으로부터 자유로운 중립적인 인사가 심사위원으로 위촉돼야 한다는 지적이다.

여수시의회는 의장이 위촉하는 대학교수 1명, 언론인 1명, 시민사회단체 대표 2인(여성대표 1인 포함), 여수시의원 3명 등 총 7명으로 구성된다. 위원장과 부위원장은 위원 중 호선한다. 여수시의회의원 공무국외출장심사위원을 지낸 한 인사는 “심사위원회에 시의원이 포함된 것은 납득하기 어려웠다. 제 식구 감싸기식 셀프 심사가 될 수밖에 없지 않겠느냐”고 말했다.

울산시의회는 심사의 공정성을 높이기 위해 시의원을 일체 배제했다. 통영시의회는 위원을 의장이 위촉하되 시의원은 위원에서 배제하고 위원장과 부위원장은 위원 중 호선한다. 광주시의회는 심사위원 7명 중 3명인 시의원을 의회운영위원장만 당연직으로 들어가고 나머지 심사위원은 모두 외부인으로 구성했다.

   
▲ 여수시의회 기획행정위원회 국외연수. 싱가포르 리조트월드센토사 컨벤션센터 방문. (사진=공무국외연수보고서)

출장계획서 출국 15일 전 제출 ‘요식행위’
심사회의록‧출장계획서 비공개 깜깜이 연수

심사도 승인을 위한 ‘요식행위’에 불과한 서면심사가 부실 연수로 이어지고 있다는 평가도 나온다. 여수시의회의원 공무국외출장심사위원을 지낸 한 인사는 “계획서 심사는 형식적이고 요식행위에 불과했다”고 지적했다.

여수시의회의원 공무국외출장등에 관한 규칙을 보면 국외출장을 하고자 하는 의원은 출국 15일 전까지 출장계획서를 의장에게 제출하게 돼 있다. 하지만 출국 15일 전이면 여행일정, 항공사 예약, 방문국가(기관 포함), 방문국가 내 일정 등 여행과 관련한 모든 것이 확정된 상태다. 심사를 통해 개선을 요구하더라도 바꾸기는 어려운 구조인 셈이다. 국외연수 심사위원회는 사실상 허가절차와 다름없기 때문에 위원회의 심사가 끝난 후 연수 진행 업체와 계약을 하는 게 순서라는 지적이다.

또, 심의 할 때 대면 심사는 물론 출장계획서를 꼼꼼하게 진행할 방안을 마련해야 한다는 지적이 나온다. 연수목적과 기본계획 등을 70일이나 60일 전에 미리 심사를 해 1차로 지적된 사항을 반영해 30일 전 실행계획서를 다시 제출하는 방안이다. 여수시의회는 지난해 2월 14일 ‘국외출장 대표자는 심사위원회에 참석해 출장계획을 제안 설명해야 한다’는 규정을 신설했다.

연수 출발 전 일정 즉 연수(출장)계획서를 공개하고 다녀온 후에는 어떻게 지역정책에 활용할지를 의무적으로 보고하는 제도 마련도 필요하다는 지적이다. 사전·사후 검증 기능을 강화하자는 것이다. 여수시의회는 출장계획서를 의회 홈페이지 등에 게재하지 않고 있어 시민의 알권리가 보장받지 못하고 있다. 결과 보고회를 해야 한다는 규정도 없다.

사전 심사의 절차적 정당성을 확보하고 투명성과 공정성을 위해 심사위원회 회의록을 홈페이지에 공개해야 한다는 지적도 제기된다. 시의회 관계자는 회의록 공개 여부에 대해 “정보공개법상 비공개대상정보를 제외하고 개최한 심사위원회 회의록에 대해서는 정보공개를 청구하면 공개하고 있다”고 말했다. 서울시 구로구의회는 심사위원회 회의록 및 연수계획서를 홈페이지에 공개하고 있다.

국외연수 심사 제외 대상인 기존 ‘8명 미만’을 더 낮춰야 한다는 지적도 나온다. 여수시의회는 ‘외국의 중앙정부 차원의 공식 행사에 정식으로 초청’, ‘자매결연 및 우호도시 교류행사와 관련한 출장’에 8인 미만의 의원이 갈 경우 심사를 안 할 수 있다. 여수시장이 주관하는 국외출장계획의 일원으로 의원이 참가하는 경우도 포함된다. 경남도의회는 국외연수 심사 제외 대상이 기존 7명 미만이던 것을 5명 미만으로 개정했다. 울산광역시 중구의회는 연수를 떠나는 의원 수와 상관없이 모든 국외연수를 심의 대상에 포함시켰다.

   
▲ 여수시의회 환경복지위원회 국외연수. 미국 LA 오렌지카운티 환경기초시설 방문. (사진=공무국외연수보고서) 

국외연수 매년 가야 하나?…실효성 의문

국외연수를 매년 갈 필요가 있느냐는 지적도 나온다. 규정은 없지만 여수시의회는 전·후반기 각각 2회씩 국외연수를 갈 수 있도록 예산을 편성한다. 사실상 매년 실시하는 셈이다. 이에 매년 관행적으로 국외연수를 가는 것보다 주제와 목적이 분명한 연수를 2년에 1번으로 줄여 세밀히 기획하고 준비해 추진하는 것이 바람직하다는 의견이 제기된다.

지방선거가 있는 지난해의 경우 임시회(3회)와 정례회(2회) 기간 동안 빡빡한 일정을 소화해야 하고 마지막 정례회가 시작되는 11월 중순 이전에는 국외연수를 다녀와야 한다. 7월에 개원한 의회가 불과 2~4개월이 지난 9~11월에 국외연수를 추진하다 보니 주제나 목적이 실종된 부실 연수가 될 우려도 있다. 특히 초선 의원들의 경우 의정과 행정을 제대로 파악하기도 전이어서 기본 업무 파악에 힘써야 할 때인데 급박하게 다녀올 필요가 있느냐는 것이다.

여수시의회 한 초선의원은 “의원들끼리 연수 주제와 목적 등에 대한 충분한 논의가 부족했고, 연수 지역의 정보 수집 등 사전 조사가 미흡했다”고 말했다. 그는 이어 “직접 보고 경험하는 것이 아무래도 도움이 되겠지만 기대만큼의 성과를 얻지는 못했다”고 했다.

연수 대상자들이 수차례의 토론을 통해 정책 과제를 정하고 현장에서 정책발굴을 위해 해외 현장조사 프로그램을 준비하는 등 사전에 치밀한 준비가 필요한 이유다. 이에 연수를 가기 전에 TF팀을 구성해 외부전문가의 자문을 구하고 의원들이 사전에 면밀히 학습하는 것이 필요하다. 또 국외연수를 담당할 전담 직원을 배치하거나 환경이나 건축, 관광, 문화, 복지, 도시디자인, 도시재생, 교육, 일자리 등 분야별·영역별로 주제를 명확히 구분해 전문성을 높여야 한다는 의견도 있다.

   
▲ 여수시의회 서완석 의장 등 14명(시의원 8명, 의회사무국 직원 6명) 국외연수. 일본 가라쓰시와 후쿠오카 일원 방문. (사진=공무국외연수보고서)

연수 업체 선정 방식 개선 필요

국외연수 주관업체 선정 방법도 선정심사위원회를 구성해 제안 설명회를 갖는 등 공개모집으로 바꿔 공정성과 투명성을 확보해야 한다는 지적이다.

업체 선정 방식은 수의계약과 협상에 의한 계약, 공개입찰로 나뉜다. 특히 상당수 의회가 채택하고 있는 수의계약과 협상에 의한 계약은 견적서와 제안서를 제출한 업체를 의원들이 직접 평가한다는 점에서 특혜 논란으로 번질 소지가 있다. 공개입찰의 경우 투명성과 공정성은 담보할 수 있지만 지역업체가 배제될 가능성이 있다. 그러나 경쟁력과 전문성을 강화하기 위해서는 현행 방식의 개선이 요구된다.

여수시의회는 여비규정에 따라 의원 개인에게 여비를 지급한다. 주관업체는 해당 연수팀에서 선정하고 있다. 하지만 업체 선정 기준이 없다보니 감시할 방법이 없고 감사 대상도 되지 않는다. 여수시의회의 올해 국외연수 예산은 1인당 연간 320만 원, 총 26명에 8320만 원이 편성돼 있다. 업무보조를 위해 관련 공무원들을 대동하므로 전체 소요 경비는 훨씬 늘어난다.

여수시의회 한 재선의원은 “의원들과 전문위원이 국외연수 여행사의 제안서를 검토한 후 연수 목적과 비용에 맞는 업체를 선정한다”고 말했다. 그는 “연수 목적에 적합한 업체를 고르는 데 적지 않은 시간이 소요된다”고 덧붙였다.

국외연수 업체 선정에 대한 규정이 명확하지 않다보니 잡음이 끊이지 않는다. 합천군의회는 지난해 국외연수 대행사로 현직 군의원의 친형이 운영하는 여행사와 계약한 것으로 알려져 빈축을 샀다. 2016년 당시 행정자치위원장이던 전북도의회 의장은 지난해 도의회 국외연수 과정에서 업체로부터 금품을 수수한 혐의(뇌물수수)로 경찰의 수사를 받기도 했다.

논란을 없애기 위해 국외연수 비용이 일정 금액 이상일 경우 경쟁 입찰을 하거나, 홈페이지에 견적 공고를 내 위원회가 업체를 선정하게 하는 곳도 있다.

경기도의회는 내부 지침을 정해 의원들의 국외 연수 비용이 1000만 원을 넘으면 홈페이지에 도의원 공무국외연수 계획을 공고한다. 업체들이 견적서를 제출하면 위원회를 소집해 위원회가 업체를 선정한다. 경북도교육청도 2000만 원 이상의 비용이 드는 공무 국외 연수는 경쟁 입찰을 하고 있다.

전주시의회는 의원 4명 이상 공무 국외 연수를 갈 경우 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 따라 공정하게 연수 업체를 선정하고 있다. 다만, 의장이 시급성이 있다고 인정할 때는 예외로 한다. 천안시의회는 연수 업체 선정 방식 논란을 불식시키기 위해 지난해 의회 개원 28년 만에 국외 연수 업체를 공개모집했다. 그 결과 천안지역 업체 등 3개 업체가 응찰해 의회 상임위원장들로 구성된 선정심사위원회에서 한국산업기술연구원 지방자치연구소를 선정했다.

서울시 구로구의회는 공개경쟁방식으로 업체를 선정하고 있다. 구내 긍정적 평가를 받고 있는 5개 업체에 견적서를 제출하도록 하고 3개 업체를 후보로 선정한 후 해당 업체의 브리핑을 듣고 의원들이 투표로 선정한다.

   
▲ 여수시의회 환경복지위원회 국외연수. 미국 유니버셜 스튜디오 방문. (사진=공무국외연수보고서)

예산 등 제대로 쓰였는지 견제 장치 없어

국외 연수 경비에 대해서도 투명하게 공개돼야 한다는 지적이다. 자비 부담도 있지만 시민 세금으로 국외 연수를 하겠다면 절차의 투명성이 확보돼야 하고 예산이 용도에 맞게 연수용으로 적법하게 쓰였는지를 객관적으로 확인할 수 있어야 한다는 것이다.

여수시의회의원 공무국외출장등에 관한 규칙에는 심사위원회가 연수를 다녀온 후에는 작동하지 않고, 결과 보고회나 결산 공개 규정이 별도로 없어 비용에 대한 견제장치가 사실상 없는 상황이다. 실제로 결과보고서에는 집행 내역이 공개돼 있지 않다. 6대 시의회에서는 연수에 참가하지 않은 의원의 비용을 연수 경비에 포함시키는 편법이 논란이 되기도 했다.

연수 비용을 사후에 지급하는 방안도 제시된다. 의원들 자비로 먼저 연수를 다녀온 후에 심사를 거쳐 공무 목적에 맞을 경우만 예산을 지원하고 관광 같은 공무 외에 일정이 있으면 이 비용은 제하는 것이다. 또한, 시민단체나 공무원노조 등에서 비용을 심사하게 하는 방안도 있다.

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