2024년 04월 28일 일요일

[마을공동체는 어떻게 무너지나]① 여수 금오도 야영장 ‘수의계약 부적정‧이용료 마음대로’

6년 전 폐교를 리모델링한 야영장 운영을 통해 관광객 유치로 고령화·공동화로 활기를 잃어가는 마을을 살려보겠다고 자비를 들여 선진지를 견학하는 등 열정이 넘치던 마을이 지금은 두 쪽이 났다. 야영장 운영을 위해 마을 주민 55명이 10만 원에서 100만 원을 출자해 설립한 ‘영농조합법인 버들인’은 해체 단계에 이르고 있다. 야영장은 전남도 감사에서 다수의 부적정 사례가 적발되고 운영 과정에서 주민 간 반목과 갈등으로 폭력 사태가 발생하는 등 마을공동체는 무너지기 일보 직전이다. 평화롭던 마을은 소통 단절과 대립으로 치닫고 있고 일부 주민들은 견원지간(犬猿之間)이 됐다. 단추가 어디서부터 잘못 끼워졌는지, 행정은 제대로 관리‧감독했는지, 마을은 어쩌다 이 지경이 됐는지, 되짚어본다. -편집자 주-

전남도 “여수시, 법규 잘못 적용…관리 철저”

‘금오도 야영장’은 비렁길로 유명한 여수시 남면의 대유마을에 위치하고 있다. 22일 여수시와 전남도 감사 자료, 여수시의회 회의록 등에 따르면 ‘금오도 야영장’은 늘어나는 비렁길 탐방객들이 휴식과 야영할 수 있는 시설을 조성해 체류형 관광을 유도하고 지역 주민에게는 소득 증대 기회를 제공하기 위해 추진된 사업이다.

여수시는 사업비 9억2573만2000원(매입비 1억9075만5000원, 공사비 7억3493만7000원)을 들여 폐교를 리모델링해 지난 2015년 12월 1일 정식 개장했다. 당시 숙박시설과 야영장, 주차장, 데크, 화장실, 샤워장 등을 갖췄다. 여기에다 최근까지 수탁자는 글램핑, 캠핑, 게스트하우스 등을 추가로 설치했고 해양레저와 농‧어촌체험 프로그램도 운영하고 있다.

그러나 현재는 여수시와 계약기간 종료(2020년 11월 30일)로 운영이 중단된 상태이며 시는 위‧수탁자 선정 등을 위해 계약 기간을 2개월 연장했으나 여태껏 운영이 재개되지 못하고 있다.

지난해 전남도 감사에서는 위‧수탁 수의계약 부적정, 행정재산 재산평정가액 산정 부적정, 사용료 과소징수, 수탁자 이용료 임의 인상 등의 다수의 위반 사례가 적발됐다.

전남도가 지난해 4월 20일부터 5월 13일까지 감사를 실시해 8월에 공개한 ‘2020년도 여수시 정기종합감사결과’를 보면 여수시는 시설물에 대한 감정평가를 누락한 채 재산가액을 평정했으며, 이는 경쟁 입찰이 아닌 수의계약의 근거로 잘못 이용됐다. 더욱이 재산가액을 과소 산정하다보니 연간 사용료도 과소징수한 것으로 조사됐다. 특히 수탁자는 조례에서 정한 요금보다 임의로 야영장 이용요금을 인상한 사실이 감사 과정에서 밝혀지면서 여수시는 관리‧감독 부실 책임을 피할 수 없게 됐다.
 

행정재산 위‧수탁 수의계약 체결 부적정

감사 자료와 시의회에 보고한 금오도 야영장 위탁 현황에 따르면 시는 2015년 9월 2일 금오도 야영장에 대해 ‘영농조합법인 버들인’ 위탁운영을 결정하고 11월 25일 위‧수탁 협약을 체결했다. 계약방법은 수의계약, 금액은 422만5690원, 기간은 2015년 12월 1일부터 2020년 11월 30일까지다.

여수시가 마을 주민 위탁 운영을 결정한 배경에는 대‧소유 마을 주민들뿐만 아니라 당시 남면지역발전위원회, 금오열도발전위원회, 금오열도청년회 등 지역민들의 건의가 있었다. 이들은 대‧소유 마을기업 대표법인 설립, 유포분교 부지 대유마을 주민들이 기부, ‘영농조합법인 버들인’ 야영장 위탁 운영 등을 건의했다. 시는 야영장 운영‧관리 전반을 민간에 위탁해 야영장 운영 활성화가 필요하고 관련 법규에 따라 수의계약이 가능한 만큼 주민들의 건의사항 수용이 타당하다고 판단했다.

당시 시가 수의계약을 결정한 근거는 ▲여수시 금오도 야영장 관리 및 운영 조례(2017년 6월 13일 이전의 구 조례) 제10조 효율적인 관리‧운영을 위해 필요한 경우 법인 또는 단체에 위탁 가능, 제11조 수탁자를 선정할 때 공개모집을 원칙으로 하되 야영장 운영의 특수성 및 효율성과 지역경제 활성화를 위해 지역제한 등 모집조건 제한 ▲여수시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례 제6조 수의계약 공개모집에 의해 선정할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우 ▲여수시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례 시행규칙 제3조(2017년 10월 11일 삭제) 추정가격 500만 원 이하인 위탁사무 등이다.

그러나 전남도는 여수시의 법규 적용이 잘못됐다고 지적했다. 전남도는 공유재산 및 물품 관리법에 따라 수의계약을 할 수 있는 특수한 경우가 아니면 일반입찰로 위‧수탁자를 선정해야 한다고 밝혔다.

수의계약으로 행정재산을 위탁 할 수 있는 경우는 다른 법령에 사무 또는 사업을 위탁할 수 있는 자에게 위탁하는 경우와 시설과 장비, 기술보유정도, 책임능력 등 특별한 기술과 능력이 필요한 경우, 2회에 걸쳐 유효한 일반입찰이 성립되지 않은 경우다. 수의계약으로 관리위탁을 하는 경우에는 관리위탁 수행능력, 사업수행계획 등 행안부 장관이 정하는 기준에 따라 평가하도록 규정하고 있다.

도는 또 시 조례에도 수탁자를 선정할 때에는 공개모집을 원칙으로 하도록 규정하고 있는데도 여수시는 2015년 7월 7일 금오도 야영장 마을주민조직 위탁운영 건의서가 접수되자 수의계약 위탁 가능 여부 검토 보고를 통해 여수시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례 시행규칙 제3조를 잘못 적용, 추정가격이 500만 원 이하인 위탁사무라고 판단해 수의계약을 했다고 지적했다.

전남도는 여수시 사무의 민간위탁 기본 조례는 여수시장의 권한에 속하는 사무 중 일부를 시 산하기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 사무를 정해 민간의 자율적인 행정 참여를 확대하고 사무의 간소화로 인한 행정능률 향상을 도모함을 목적으로 제정된 조례로, 수익사업용 시설물을 위·수탁으로 사용·수익 허가하는 경우는 적용할 수가 없다고 했다.
 

행정재산 재산평정가액 산정 부적정

공유재산 및 물품관리법 시행령에 따르면 사용료를 계산할 때 해당 재산의 가격평가 등은 토지와 주택은 재산가격 결정 당시의 개별공시지가 또는 주택가격으로 산정한다. 이외 재산은 시가표준액으로 하도록 돼 있고 시가표준이 없는 경우에는 감정평가업자의 감정평가액을 적용하도록 돼 있다.

그러나 여수시는 금오도 야영장 민간위탁 수의계약 검토 과정에서 토지와 건물을 공시가격과 시가표준액으로 재산을 평정하면서 여수시가 설치한 야영장, 주차장 조성 등에 소요된 공사비가 있음에도 시설물에 대한 감정평가를 누락한 채 재산가액을 7683만 원으로 평정해 추정가격을 384만1000원으로 산정했다. 여수시 사무의 민간위탁 조례 시행규칙에 따른 수의계약 근거로 잘못 사용했다는 것이다.

더욱이 2014년 5월 12일 여수교육지원청으로부터 감정평가액으로 평가된 매매대금 1억9075만5000원에 토지 등을 매수한 사실이 있는데도 그보다 훨씬 못 미치는 공시지가로 산정하는 등 재산평정을 부적정하게 했다고 지적했다.

야영장 연간 위‧수탁 사용료 징수 부적정

공유재산 및 물품관리법에 따르면 행정재산의 사용‧수익을 허가했을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수해야 한다. 같은 법 시행령에서는 사용료는 지방자치단체의 조례로 정하며 재산가격은 사용기간 동안 연도마다 결정한다고 규정하고 있다. 여수시 공유재산 관리 조례에 따라 야영장 등 행정재산은 재산평정가격의 1천분의 50으로 해야 한다. 그리고 매년 재산가격을 평정해 사용료를 징수해야 한다.

그러나 여수시는 2015년 11월 25일 영농조합법인 버들인과 ‘여수시 금오도 야영장 운영 위‧수탁 협약서’를 체결하면서 위‧수탁 기간인 5년 동안 사용료를 연 384만1540원(부가세 미포함) 고정액으로 협약서를 작성했다. 계약 체결 이후 지가상승 등이 있었지만 5년 간 사용료 634만7000원을 적게 징수한 것으로 드러났다.

전남도는 감정평가 등을 거쳐 경쟁 입찰을 했다면 더 많은 세입을 예상할 수가 있었는데도 낮은 공시지가에 의한 재산평가액으로 수의계약을 체결해 수탁자인 법인에 특혜를 주는 결과를 초래했다고 지적했다.
 

야영장 이용료 징수 부적정

특히 수탁자는 야영장 시설 이용료를 규정보다 높게 받은 것으로 드러나 이용객들을 속였다는 비난을 피할 수 없게 됐다.

여수시 금오도 야영장 관리 및 운영 조례(2017년 6월 13일 개정 이전의 조례) 제13조에 따르면 시장은 필요한 경우 야영장의 관리 및 운영에 관한 사항을 감사하거나 조사할 수 있다. 시장은 감사 또는 조사결과에 따라 시정 지시 등 필요한 조치를 하도록 돼 있다.

그러나 전남도기 종합감사 기간에 수탁자가 운영하고 있는 홈페이지를 확인한 결과 조례에서 정한 금액과 다르게 징수하고 있는데도 여수시는 이를 그대로 두는 등 수탁자의 야영장 운영에 대한 관리 감독을 소홀히 하고 있다고 지적했다.

감사 자료에 공개된 ‘금오도 야영장 이용료 부적정 명세’를 보면 글램핑장 이용료는 비수기 5만 원(평일), 7만 원(주말‧공휴일), 9만 원(성수기 7~8월)이다. 그러나 수탁자는 각각 8만 원, 10만 원, 12만 원 등 3만 원씩을 더 받았다. 캠핑장은 적게는 5000원에서 많게는 2만5000원을 추가로 받았다. 게스트하우스도 2만 원에서 3만 원을 더 받았다.

한편 전남도 감사에서는 돌산 굴전 여가캠핑장도 이용료를 높게 받고 있었던 것으로 드러났다. 굴전 여가캠핑장은 여수시로부터 2019년 5월 1일부터 2024년 4월 30일까지 5년간 한 업체가 위‧수탁해 관리운영하고 있다.

여수시는 이용료를 인상한지도 모르고 있었다. 감사 자료의 캠핑장 이용료 부적정 명세를 보면 숙박시설과 캐라반, 캠핑시설의 경우 적게는 1만5000원에서 많게는 5만 원을 추가로 받은 것으로 나타났다.

전남도는 여수시장에게 관련 공무원들을 훈계 처분하고 이용료 등을 시정 조치하는 한편, 재발되지 않도록 지도‧감독을 철저히 하라고 했다.